<김승호 도시계획학 박사(사단법인 인천학회 창립회원)>

우리에겐 가끔 어떤 숫자 혹은 순위를 보며 상상의 날개를 펼쳤던 기억 하나쯤은 있다. 본론을 논하기에 앞서, 잠깐 구글 검색 결과에 의한 숫자놀음에 의한 강화군의 위상을 살펴보고자 한다.

영해 및 배타적 경제 수역(EEZ)을 제외한 전 세계의 면적은 약 5억 1천㎢라고 한다. 가장 큰 나라는 약 1,700만㎢의 러시아이고 그다음은 캐나다, 미국 순이다. 가장 작은 206번째의 나라는 약 0.44㎢의 바티칸시국이다. 우리나라는 약 11만㎢로서 전 세계 206개국 중 110번째이고 북한의 면적은 약 12만㎢로서 99번째다. 한반도 전체 면적을 합하면 약 22만여㎢로서 세계 85번째에 해당된다.

우리나라는 226개(시 75, 군 82, 구 69)의 기초자치단체로 구성되어 있다. 홍천군이 1,820㎢로 가장 크고 그다음은 인제군, 안동시 순이다. 가장 작은 226번째는 부산광역시 중구로서 2.83㎢(여의도 2.95㎢보다 작음)다.

411㎢의 강화군은 전 세계 나라 순위로는 192번째인 바베이도스(430㎢) 다음의 193번째 정도가 된다. 전국 기초자치단체 중에서는 119번째, 인천광역시 8구 2군에서는 가장 큰 기초자치단체다. 서울과 인천, 경기도를 범위로 하는 수도권의 기초자치단체는 66개로 구성되어 있다. 양평군이 878㎢로 가장 크고 그다음은 가평군, 포천시 순이다. 강화군은 14번째 이고 가장 작은 66번째는 7.19㎢의 인천광역시 동구다.

위와 같이 숫자를 통해 나라와 기초자치단체의 면적을 통해 단순히 크기와 순위를 살펴보았다. 중요한 점은 각각의 국가는 크기와 인구, 밀도 등에서 차이와 다름은 있으나 선진국 후진국 할 것 없이 대부분의 나라에서는 경쟁력 있는 국토공간계획을 위해 상위계획과 하위계획으로 나누어 구상하고 계획하고 이를 바탕으로 개발해 나가는 공통적 특성을 띠고 있다는 점이다.

공간계획은 공간에 수립하는 계획이며, 개별 토지를 대상으로 하는 계획이 개별 계획인 것처럼 국토공간계획과 지역개발계획 역시 마찬가지다. 따라서 개별 계획은 공간계획의 범위 내에서 수립되어야 하는 것이 마땅하다.

우리나라의 국토공간계획 체계는“국토 및 지역계획⇒도시계획⇒개별 건축계획”의 3단계로 구성되어 있다. 우리나라의 모든 기초자치단체는 국토공간계획의 3단계 안에서 일률적인 공간계획을 수립하고 이 범위 안에서 개발을 하고 있다.

이에 따라 한정된 면적에 좀 더 효율적이고, 경쟁력 있는 미래지향적인 지역개발계획을 수립하고 지역적 특성을 반영하여 나가기 위해서는 국토공간체계에 대해 개략적이나마 세부적으로 검토해 볼 필요가 있을 것이다.

첫째, ‘국토 및 지역계획’은 국토를 이용 개발 및 보전할 때 미래의 경제적·사회적 변동에 대응하여 국토가 지향하여야 할 발전 방향을 설정하고 이를 달성하기 위한 계획이다. 「국토 기본법」에 의한 국토계획 외에도 「수도권정비계획법」에 의한 수도권정비계획, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 광역도시계획 등이 포함된다. 이는 중앙정부에서 수립하는 경우가 대부분에 해당된다.

둘째, ‘도시계획’은 도시의 장래 발전 수준을 예측하여 사전에 바람직한 형태를 미리 상정해 두고 이에 필요한 규제나 유도 정책, 혹은 정비 수단 등을 통하여 도시를 건전하고 적정하게 관리해 나가는 과정이다. 상위계획인 국토 및 지역계획에서 정하는 방침을 수용하고 하위계획인 개별 건축계획의 지침을 제시하는 계획으로서 도시기본계획, 도시관리계획으로 구분된다. 도시기본계획의 공간계획을 기준으로 도시관리계획을 수립하는 과정을 거쳐 법적인 구속력을 가지는 특징이 있다.

광역자치단체와 50만 이상 대도시 시장이 도시기본계획 수립의 권한을 가지고 있으며 도시관리계획은 지역에 따라 상이하지만 규모를 정하여 기초자치단체로 권한을 위임하는 경우가 대부분이다.

이외에도 도시 전체 또는 도시 내 일정 구역(단지)을 개발·관리하기 위한 계획으로 「도시 및 주거환경 정비법」에 의한 도시·주거환경 정비 기본계획과 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」에 의한 도시재생전략계획 등도 있다.

셋째, ‘개별 건축계획’은 도시관리계획에 따라 실제 건축물을 조성하기 위한 계획으로서 집단 건물 또는 개별 건물의 구조계획이나 설비계획 등에 대한 건축 공간의 계획을 의미한다. 건축 허가 등 인허가 사항으로 대부분의 업무를 기초자치단체에서 수행하고 있다.

강화군은 결코 작은 면적의 기초자치단체가 아니다. 강화군을 하나의 나라로 봤을 때 전 세계 206개 나라 중에 193번째고, 우리나라 226개 기초자치단체에서는 119번째, 수도권 66개 기초자치단체에서는 14번째, 인천광역시에서는 가장 큰 기초자치단체가 된다. 크기 측면에서는 적지 않는 위상을 가지고 있다고 봐도 무방하다.

이러한 의미에서, 411㎢의 강화군의 지속가능한 발전을 위한 상위계획의 국토계획과 지역계획 그리고 도시기본계획에 의한 강화군의 지역적 특성을 감안하여 개발 방향을 제시할 필요가 있다. 이는 중앙과 광역자치단체의 관심이 수반될 때 가능하다.

또한 중간적 계획인 도시관리계획에 있어서도 광역자치단체에서는 지방분권화 시대에 맞는 과감한 업무 이관도 필요하다는 점도 간과해서는 안 된다. 업무 이관과 함께 필수 불가분의 상관성이 있는 예산 또한 함께 고려되어야 한다.
 
마지막 단계인 개별 건축계획 또한 광의의 도시관리계획을 수립하여 산지와 농지, 도시와 비도시 등으로 지역을 구분하고 그 특성에 맞는 건축계획을 수립하도록 허용, 권장, 불허용도 등으로 구분하여 지역의 특색이 가미된 건축물을 축조하여 경쟁력이 확보될 수 있도록 유도하는 지침의 마련도 필요하다.
  
앞서 필자는 많은 숫자를 언급하였다. 이것은 땅의 크기나 순서만을 논하자는 의미는 아니다. 중요한 것은 크면 큰 대로, 작으면 작은 대로 그 효율을 극대화해야 한다는 것이다. 이는 중앙 정부 혹은 자치단체만의 몫만이 아니다. 그 공동체를 이루고 있는 개개인 역시 자치단체와 함께 책임감과 소속감을 가지고 고민하고 노력하여야 한다.

▲우리나라 국토공간계획체계 3단계. <사진=서울시 알기 쉬운 도시계획 용어집>