<김승호 도시계획학 박사(사단법인 인천학회 창립회원)>

우리 속담에 ‘구슬이 서 말이라도 꿰어야 보배’라는 말이 있다.

주어진 것을 어떻게 활용하느냐에 따라 본래의 가치가 크게 확장된다는 과 정과 결과에 의미를 둔 말일 게다. 도시계획 역시 넓은 의미에서 이와 마찬가지이다.

도시 계획(都市計劃:urban planning)은 건축·수원·환경·기반시설 등 도시 생활에 필요한 모든 환경을 능률적이고 효과적으로 공간에 배치하려는 계획이다. 나아가 도시의 미래 발전 수준을 예측하여 사전에 바람직한 형태를 미리 상정해두고 이에 필요한 규제나 유도정책, 혹은 정비수단 등을 통하여 도시를 건전하고 적정하게 관리해 나가는 도구라 할 수 있다. 그러므로 도시계획은 계획만으로 끝나지 않고 수립된 계획을 실행하기 위한 직·간접적인 실현 수단을 구축하고 있다.

직접적 수단으로는 도시계획사업(도시시설·도시개발·관광개발 등) 등이 있다. 간접적 수단은 환경 등 평가제 등의 규제적인 측면과 세제혜택, 도시계획시설 정비 등의 유도적인 측면이 이에 해당된다.

토지를 개발하다보면 ‘환경영향평가’라는 단어를 자주 접하게 된다. 이는 도시계획의 실현수단인 간접적인 수단, 즉 개발을 적정하게 규제하고 친환경적 개발을 유도하기 위한 제도이다.

기후변화에 관한 정부 간 협의체(Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC)의 2007년 제4차 평가보고서에 따르면 산업혁명 이후 지구 온도 상승을 2℃로 억제하기 위해서는 온실가스 농도를 450ppm으로 제한할 필요가 있다고 밝혔다.

예전의 환경은 NGO·NPO 등 민간 비영리 단체와 특정 분야만의 문제로 바라보고 있었다면 지금은 지구촌 대부분의 국가와 기업체들이 국가와 기업체(ESG 경영)의 존망을 논하고 있으며 이와 함께 지속가능한 개발과 환경 보전이 핵심 이슈로 부상하였다. 앞으로는 환경 보호와 규제, 유도, 개발의 균형이 더욱 가속화될 수밖에 없을 것이다.

이에 따라 일정 규모 이상의 개발에 있어 반드시 요구되는 ‘환경영향평가’ 제도에 대해 알아봄으로써 효율적인 개발과 함께 지속가능한 환경을 지켜나가기 위한 안목을 넓힐 수 있을 것이다.

우리나라의 “환경영향평가” 제도는 ‘전략 환경영향평가’와 ‘일반 환경영향평가’, ‘소규모 환경영향평가’로 구분하고 있다.

‘전략 환경영향평가’와 ‘일반 환경영향평가’는 중대형 정책계획(개발기본계획)과 대규모 개발 사업에 해당된다. 따라서 일반 시민들에는 피부에 와 닿지 않겠지만 ‘소규모환경영향평가’는 일정 규모 이상을 개발하는 일반 시민들이 당사자가 되어 자주 접하는 평가이므로 이에 대한 기본적 소양을 갖출 필요가 있다.

‘소규모 환경영향평가’는 국토의 보전이 필요한 지역과 난개발이 우려되는 지역에 계획적 개발을 유도하기 위해 2012년 7월에 도입하여 시행되고 있다. 당해 평가는 대규모 개발 사업이 아닌 소규모 개발사업 승인 시기에 실시되는 것으로 ‘환경영향평가’를 준용하여 실시되며 사업의 종류에 따라 다르지만 통상 5개월 내외가 소요된다.

개발 사업을 시행하는 입지의 타당성과 환경에 미치는 영향을 미리 조사·예측·평가하여 환경보전방안을 마련하는 것으로 평가 대상은 아래와 같다.

첫째, ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률 적용지역’으로써. 도시지역과 비도시지역을 구분하여 대상 면적을 달리하고 있다. 도시지역에서는 6만㎡ 이상(녹지지역 1만㎡ 이상)의 기반시설사업, 지구단위사업 등이 해당된다.

비도시지역인 보전관리지역은 5,000㎡ 이상, 생산관리지역과 농림지역에서는 7,500㎡ 이상, 계획관리지역에서는 10,000㎡ 이상이 평가 대상으로 규정하고 있다.

둘째, ‘산지관리법 적용지역’이다. 공익용 산지 10,000㎡ 이상, 공익용산지 외의 산지가 30,000㎡ 이상이면 평가의 대상이 된다.

참고로, 개발하고자 하는 규모가 최소한의 소규모 환경영향평가 대상 면적 이하라 하더라도 10년 이내 기 개발지와 50m 이내 연접하여 개발을 할 때에는 동일사업, 동일인으로 간주하여 2개의 개발사업 규모를 합산하여 소규모 환경영향평가 대상이 된다는 점도 유의하여야 한다.

동일사업 범위는 통상적으로는 개발하고자 하는 최종 목적인 건축물의 건축법상 용도의 동일성으로 보는 견해가 지배적이다. 동일인의 판단은 사업자와 은행법에 따른 동일인, 필지 분할된 후 3년 이내 분할 필지에서 동일사업에 대해 승인을 받으려는 자, 허가 등을 받은 필지와 동일한 필지에서 허가 등을 받으려는 자를 동일인으로 간주한다.

소규모 환경영향평가는 범위가 제한적이고 평가(협의) 절차를 최대한 간소화하고 있으나 일반 환경영향평가에 준한 절차를 이행하여야 한다. 일반적인 절차는 평가준비서 작성, 평가협의회 심의, 평가서 초안 작성·협의(심의 의견 반영), 주민 등 의견수렴, 평가서 본안 작성·협의 등의 단계로 이어진다.

일정 규모 이상의 토지를 개발하고자 할 때 비용과 기간의 소요 그리고 평가 과정에서 환경 저감 대책의 과도한 의견 등을 수렴하여 반영하여야 하는 등의 다양한 리스크가 존재하기에 시민들에게는 상당히 불편 또는 불합리한 제도임은 분명하다. 그렇다고 무작정 외면할 수만은 없는 제도이다.

중요한 것은 유한한 자원인 토지를 가장 효율적으로 이용하고 기후위기 시대에 인류를 위해 지속가능한 자연환경을 만들어 나가야 한다는 것이다. 모두에게 유용한 제도를 조금 불편하거나 귀찮다고 해서 무조건 피하기보다는 취지를 이해하고 적절하게 대응하는 것이 훨씬 지혜로운 일이라 할 수 있다. 

정부나 지방자치단체 역시 환경 저해 요소를 제거하거나 저감 방안을 강구하여야 한다. 뿐만 아니라 평가절차 이행 주무 부처인 환경청(수도권은 한강유역환경청) 등에서는 시민의 불편과 불만의 최소화를 위해서는 평가 절차의 간소화 그리고 기간 단축과 함께 평가에 소요되는 용역비의 표준품셈 또한 저성장 기조에 맞춰 현실화할 필요가 있다.

시민들의 부담과 불편을 최소화 하는 것이 결국 주민들의 참여도를 높여 살 만한 우리 동네를 만드는 첩경임을 잊지 말아야 할 것이다.

특히 수도권에서 경제와 인구가 지속적으로 성장하고 증가하고 있는 서울과 서울 인근의 신도시, 경기 남부 지역과의 동일한 잣대에 의한 평가는 낙후지역은 더 낙후될 수밖에 없는 구조를 고착화시키는 것으로 이는 불평등한 평가로 여겨진다.

수도권에서도 인구소멸 위기 지역과 고령화 정도 그리고 지역의 세외수입 등 지역의 경쟁력 등의 지역적 특성을 감안한 평가 검토가 이루어질 필요가 있다. 

▲자료=서울특별시