김승호 도시계획학 박사(사단법인 인천학회 창립회원) 

우리는 다양한 이해관계를 가진 수많은 사람들과 한데 모여 살아간다. 그렇게 도시를 이루게 되었고 그 속에서 삶을 영위해 나간다. 도시의 사전적 의미는 일정한 지역의 정치, 경제, 문화의 중심이 되는 사람이 많이 모여 사는 지역을 말한다.

한자의 도(都)는 외적으로부터 부족 사람들을 지키기 위한 성곽이고 시(市)는 성안 사람들의 생필품을 거래하는 시장이라는 의미이다. 영어로는 시티(city) 혹은 어반(urban)이라 하는데 시티가 문명(civilization)적이라면 어반은 촌락(rural, country)과 구별되는 의미이다.

‘신은 자연을 만들고 인간은 도시를 만들었다’는 말이 있다. 신이 만든 자연에 비해 인간이 만든 도시는 많은 문제가 수반된다는 의미이다. 따라서 문명의 시작과 궤를 같이한 도시에 대한 접근은 다분히 분석적이며 합리적이어야 할 필요가 있다.

도시의 설정은 일반적으로 인구 규모, 인구밀도, 지역의 산업 형태가 기준이 된다. 우리나라는 지방자치법에 의거 인구 5만 명 이상인 지역을 도시, 2만 명 이상일 경우엔 읍으로 분류한다. 유엔 보고서에 의하면, 2020년 기준 세계 도시화율은 56.2%, 2050년에는 68.4%에 이른다고 한다.

우리나라 통계청의 2019년 자료에서는 읍(邑) 이상에 거주하는 도시인구를 기준으로 91.11%의 도시화율을 나타냈다. 세계 평균을 월등하게 웃돌 정도로 고도의 도시화가 진행된 것이다.

도시화는 순기능도 있으나, 진행됨에 따라 도시연담화(중심도시의 팽창과 시가화의 확산으로 인하여 주변 중소도시의 시가지와 서로 달라붙어 거대도시가 형성되는 현상), 주택·환경·교통, 무질서한 난개발 등의 도시문제가 발생한다. 이는 선진국에 비해 개발도상국이 훨씬 더 심각한 상태이다. 그나마 선진국은 도시화를 진행하는 동시에 발생되는 제반 문제들을 해결해 왔다.

반면 개발도상국은 짧은 기간 동안 도시화를 이루다 보니 각종 기반 시설은 부족하고 도시 환경 또한 열악할 수밖에 없다. 선진국 반열에 들었다는 우리나라 역시 예외는 아니다. 이에 따라 도시문제를 해결하려는 다양한 도시관리 기법들이 개발되었다. 그중 하나가 토지이용계획이다.

우리나라는 한정된 국토의 효율적 활용을 위해 토지이용계획의 직접 수단인 도시개발사업 등의 개발사업과 간접 수단인 용도지역지구제, 개발허가제 등에 의한 규제(regulation)와 세제·금융 지원, 행·재정적 지원, 등을 병행하면서 토지공개념 우선 정책을 시행해 오고 있다.

특히 개발허가제는 건축 행위를 전제하는 토지의 개발행위에 대한 적정성과 주변 환경과의 조화 등을 심도 있게 파악하여 진행하는 정책이다. 난개발을 방지하고 자연환경까지 지킬 수 있으니 일거양득이다.

2000년 이전 우리나라에서는 특별한 법령 위반이 없으면 개발을 허용하는 건축 자유 원칙을 적용하였다. 이 결과 무질서한 난개발이 곳곳에서 자행되었다. 결국, 2002년「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」을 통해 “계획 없는 곳에 개발 없다”라는 영국의 계획 허가제를 도입하여 전 국토에 개발행위 허가제를 시행해 오고 있다.

개발행위허가 운영방안은 각 시·도의 조례에 따라 상이할 수 있다. 개발행위허가 대상이라 함은 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석채취, 토지 분할, 물건을 쌓아 놓는 등의 행위를 포함한다. 일반적으로 소규모 개발사업(5,000㎡ 미만)은 도시계획 심의 없이 자치단체장이 허가 여부를 결정한다. 중급 규모(5,000㎡~30,000㎡ 미만)는 시·군·구 도시계획 위원회에서 심의, 대규모 사업(30,000㎡ 이상)은 시·도 또는 중앙 도시계획 위원회의 심의 후에 진행된다.

개발행위허가는 측량과 토목설계를 통해 허가 준비서류를 작성하여 허가권자에게 신청하면 허가권자인 시·군·구청장은 기준 검토와 관련 부서 및 기관 협의, 현장실사, 도시계획 위원회 심의 등 준공검사까지 보완·반려가 없는 경우 1건의 허가를 처리하는데 7~10단계의 행정절차로 진행된다.

용도지역별 허가 규모는 자연환경보전지역·보전녹지지역·보전관리지역은 5,000㎡ 미만, 주거지역·사업지역·자연녹지지역·생산녹지지역·생산관리지역은 10,000㎡ 미만, 농림지역·공업지역·계획관리지역은 30,000㎡ 미만으로 규정하고 있다.

다만, 지구단위계획 내의 가구·획지 범위 안에서의 행위, 농어촌 정비 사업과 국방·군사시설 사업 일환으로 추진되는 개발사업, 초지·농지조성, 영림 등을 위한 경우이거나 하나 이상의 필지에 하나의 용도에 사용되는 건축 등을 위한 시·도·대도시(50만 이상)의 도시계획 위원회 심의 대상인 경우 등은 규모의 제한을 받지 않는다.

강화군 기본통계(2019년 기준)에 따른 강화군의 면적은 여의도의 약 142배(411㎢정도)에 이른다. 6명의 담당 공무원 중 한 사람이 담당하는 면적은 68.5㎢이다. 또한 국토교통부의 2020년 도시 현황 통계에 의하면 강화군의 개발행위허가 건수는 우리나라에서 기초자치단체 중에 세 번째로 많다.

이로써 기반 시설 수용 용량의 적정성 판단 기준 부재, 관련 규정과 기준의 부정합성 등의 행정행위의 어려운 과제를 헤쳐나가야 하는 담당 공무원들의 노고가 어느 정도인지 가히 가늠이 된다.

개발행위허가와 관련된 세금은 취득세와 등록세이다. 이외 부담금은 개발행위 부담금(개발이익의 약 20%)과 농지보전부담금( 인쇄 메일 스크랩 목록