김승호 도시계획학 박사

<사단법인 인천학회 창립회원>

개발행위허가제도에 대한 이해

매스컴에서는 연일 날씨 덥다는 소식을 앞 다퉈 보도한다. 여차하면 일상이 위축받을 수밖에 없다. 하지만 날씨가 아무리 덥다 덥다 해도 이 또한 우리네 삶의 한 부분이라고 보면 마냥 외면하거나 피할 수만은 없는 일이다. 기꺼이 그리고 담담하게 받아들여 소중하게 활용해야 할 일이다. 이러는 가운데서도 사람들은 덥고 힘든 일상에서 벗어나는 여행 계획을 세우고 떠나기를 반복한다. 다른 한편에서는 여전히 새로운 건물을 짓고, 토지를 개발하는 등의 건설 작업이 활발하게 진행되고 있다. 익히 알고 있듯, 이러한 건설 행위는 국가의 정책적 규제 아래에서 진행된다. 이를 위해 국토계획법에서는 개발행위허가를 원활하게 진행하기 위해 제도적 장치를 마련하여 운용해 오고 있다.

일정 토지에 특정한 행위를 하기 위해서는 먼저 국토계획법에 따른 개발행위에 대한 허가 가능 여부를 확인하여야 한다. 사업자 측에서는 건축허가만큼이나 개발행위허가를 받는 것, 또한 중요한 과제이다. 건축과 공작물을 설치하기 위해서는 지적법에 의한 필지, 도시 계획법에 의한 획지, 건축법에 의한 대지 개념이 건축 단위 설정권에 포함된다는 것을 인지해야 한다. 이렇듯 일정 부지 위에 건축 가능 여부에 대해 공적으로 판단하는 것을, 건축의 허용성 결정권이라 한다.

개발행위허가 제도는 법률 행위적 행정행위로서 명령적 행위의 특징을 가진다. 개발행위허가는 금지 요건, 허가 기준 등이 불확정 개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건과 기준에 부합하는지를 판단하는 것은 행정청에 그 재량권이 부여되어 있다.

시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 적합할 경우에만 개발행위허가 또는 변경을 허가해 줄 수 있다. ① 용도지역별 특성을 고려하여 개발행위의 규모에 적합할 것, ② 도시·군 관리계획 및 성장 관리 방안의 내용에 어긋나지 아니할 것, ③ 도시·군 계획사업의 시행에 지장이 없을 것, ④ 주변 지역의 토지 이용 실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것, ⑤ 해당 개발행위에 따른 기반 시설의 설치나 그에 따른 용지 확보계획이 적절한가가 허가 기준이라 할 수 있다.

용도지역별 특성을 고려하여 개발행위의 규모에 적합한가에 대한 의미는 용도지역 행위 제한 내용과 면적 규모로서의 보전녹지지역과 자연환경 보전지역은 5천㎡ 미만, 주거지역, 상업지역, 생산녹지지역, 자연녹지지역은 1만㎡ 미만, 관리 지역과 농림지역 그리고 공업지역은 3만㎡ 미만으로 국토계획법에서 정하고 있다.

개발행위허가 기준 중 일부 기준을 제외하고는 정량화, 명확화하기 어려운 행정청의 공익 판단에 관한 재량의 여부가 허가 여부 판단 기준으로 상존한다. 이는 허가권자와 허가를 받으려는 시민들과의 불협화음과 행정 쟁송의 요인이 되기도 한다. 개발행위허가를 받지 않고 개발행위를 하면 형사 처분 대상이 되기에 관련 절차 이행은 필수적이다.

용도지역에 의한 용도 제한에 대해서는 개발행위허가 제도에서는 완화 등을 할 수 없으나 용도지역별 면적 규모 제한을 받지 않는 경우에 한해서는 법률로 정하고 있다.

용도지역별 행위 제한에 대해 조금 더 완화를 받을 수 있는 경우는 도시계획시설과 지구단위계획구역·계획을 도시·군 관리계획으로 결정하여 사업을 시행하게 되면 용도 제한에 대한 완화는 가능하나 시간과 경제적인 측면에서 불합리한 경우가 많이 발생하는 단점이 있다.

개발행위허가 시, 용도지역별 면적 규모 제한을 받지 않는 경우는 첫째, 지구단위계획으로 정한 가구 및 획지의 범위 안에서 이루어지는 토지의 형질변경으로서 당해 형질변경과 관련된 기반 시설이 이미 설치되었거나 형질변경과 기반 시설의 설치가 동시에 이루어지는 경우, 둘째, 농업 생산 기반 정비사업, 농어촌 생활환경 정비사업, 농어촌 산업 육성 사업, 농어촌 관광 휴양자원 개발사업(농어촌관광휴양단지, 관광농원사업, 농어촌 민박 사업, 한계농지 정비사업: 평균 경사도 15% 이상, 2ha 미만)으로 해당 개발행위가 「농어촌 정비법」에 따른 농어촌 정비사업으로 이루어지는 경우이다.

셋째, 해당 개발행위가 「국방ㆍ군사 시설 사업에 관한 법률」따른 국방ㆍ군사 시설 사업으로 이루어지는 경우, 넷째, 초지 조성, 농지조성, 영림 또는 토석 채취를 위한 경우, 다섯째, 하나의 필지에 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질변경과 하나 이상의 필지에 하나의 용도에 사용되는 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질 변경시 시ㆍ도시계획위원회의 심의를 거친 경우, 여섯 번째, 건축물의 건축, 공작물의 설치 또는 지목의 변경을 수반하지 아니하고 시행하는 토지 복원 사업의 경우에도 용도지역별 면적 규모 제한을 받지 않는다.

국토계획법에서 규정하고 있는 개발행위허가 제도는 건축허가 제도와는 달리 허가 기준이 모호하고 행정청의 재량권과 도시계획 위원회의 심의 등을 거쳐야 하는 복잡한 절차를 이행해야 한다. 이에따라 담당 공무원과 도시계획 심의위원들의 안목도 중요한 과제이므로 인허가가 나지 않았다고 행정 쟁송 등의 대상이 되어 수허가자가 승소하기에도 어려운 제도이다. 이에 따라 일부 지방자치단체에서는 관련 법령을 쉽게 풀이한‘알기 쉬운 개발행위허가 길라잡이’라는 책자를 제작해서 배포하기도 한다.

날이 갈수록 개발행위에 대한 규제는 엄격해지고 있다. 허가 기준으로서 공공의 이익, 환경보전, 난개발 억제라는 사회적 이념이 점점 강하게 작용하고 있기 때문이다. 따라서 개발행위를 하려는 사람은 종전과 달리 엄격해진 개발행위 허가 기준을 사전에 충분히 인지하고 고려하여 사업을 진행하여야 한다. 무심코 간과했다가는 예측하지 못한 불이익을 받기 십상이다. 매사 불여튼튼! 잊지 않아야 한다.