<김승호 도시계획학 박사(사단법인 인천학회 창립회원)>

국토 개발이란 국가에 의해 국토자원을 종합적으로 개발하는 것을 의미한다. 무엇보다 한정된 국토자원을 종합적으로 개발함과 동시에 이를 보전·관리함으로써, 국토의 균형 있는 발전을 도모하며 궁극적으로는 국민의 복리 향상에 기여하는 공공 사업적 성격을 띤다.

우리나라의 국토관리 및 토지이용 체계는 주로 도시지역을 중심으로 그 관리 수단이 작동되어왔다. 반면 비도시지역은 비교적 규제가 덜하고 기반시설 배치 기준 또한 불명확하게 적용되는 경향을 띤다. 이에 비도시지역의 효율적인 관리를 위해 1994년 국토이용 체계를 변경하면서 준농림지역 제도를 도입하면서 비도시지역의 개발면적은 늘어만 같고 이에 따라 자연경관을 훼손함은 물론 다양한 환경오염을 유발함으로써 많은 사회문제가 야기되었다.

종합적인 계획 없이 이루어진 개발로 인해 다양한 도시문제와 사회적 비용을 발생시키는 개발 형태를 난개발(亂開發, Urban Sprawl)이라 하는데, 도시계획에서 가장 먼저 고려하는 항목이기도 하다. 이렇듯 비도시지역의 관리 문제가 심각한 수준에 이르자 ‘국토 난개발 방지 종합대책’을 중앙정부에서 발표하였다.

이 정책을 배경으로 비도시지역에도 도시계획 기법을 적용하고 선계획-후개발 체계로 관리한다는 목적에서 2003년 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률 (이하 국토계획법이라 함)’이 제정되었다.

국토계획법상 용도지역 구분에 있어 시가화지역은 계획된 상태에서 지정되므로 관리에 별다른 문제가 없지만, 비시가화지역(녹지ㆍ관리ㆍ농림ㆍ자연환경보전지역)의 관리수단인 개발행위허가, 관리지역의 세분과 지구단위계획 수립, 연접개발의 제한 및 기반시설부담금제 등 다양한 기법이 이렇다 할 성과를 나타내지 못하였다. 

연접개발 제한 규정이 폐지되면서 비시가화지역을 보다 체계적으로 관리하고 난개발을 방지하기 위한 목적으로 2013년 7월 성장관리방안이 법제화되었다. 법령이 시행되면서 세종특별자치시와 화성시에서 성장관리방안을 처음 수립하였다. 세종시의 경우 행정 중심 복합도시 주변 지역의 난개발 방지를 목적으로 하였고, 화성시는 대규모 개발 사업에 따른 개발압력 상승이 예상되는 지역을 체계적으로 관리한다는 취지에서 2016년 8월 수립하여 운용 중이다. 강화군의 경우 2024년 1월부터 시행될 계획으로 현재 인천광역시에서 성장관리방안에 대해 용역을 수행하고 있다.

성장관리방안이란 비시가화지역 중 개발압력이 높아 난개발이 예상되는 지역에 대한 계획적 개발 및 체계적 관리를 유도한다는 의미를 함의한다. 주 대상 지역은 유보용도, 보전용도 중 개발압력이 높은 지역을 대상으로 개발현황 및 잠재력 등을 고려하여 선정한다. 수립 절차는 기초조사 → 성장관리방안 입안 → 주민 및 지방의회 의견 청취 → 관계기관 협의 → 도식계획위원회 심의 → 결정 및 고시의 순서로 진행된다.

성장관리계획 수립지역은 자연녹지·계획관리·생산관리지역 중 시가화 및 무질서 개발 예상지역, 체계적인 관리 필요지역, 최근 6개월 또는 1년간 개발행위 건수가 직전 동기대비 20% 이상, 최근 1년간 인구증가율 및 지가변동율이 20% 이상 높은 지역에 대해 고려한다. 계획에는 기반시설의 배치와 규모, 건축물의 용도·건폐율·용적률, 건축물의 배치·형태·색채·높이, 환경관리계획과 경관계획 등이 내용에 포함된다. 성장관리계획이 수립된 계획관리지역에서의 건폐율은 40%에서 50%로 상향, 자연녹지지역과 생산관리지역의 건폐율은 20%에서 30%로 상향하고 용적률은 계획관리지역에서만 100%에서 125%로 상향하는 인센티브를 제공한다.

필자가 생각하는 성장관리방안 제도가 지속 가능한 정책으로 유지되기 위해 개선되어야 할 네 가지 요인을 살펴 볼 필요가 있다.

첫째, 비시가화지역의 유사제도를 통합하거나 축소하고 성장관리방안이 비시가화지역 관리의 ‘컨트롤 타워’ 기능으로 총괄 관리 할 수 있도록 제도화하는 방안이 필요하다. 

둘째, 성장관리방안의 위상을 국토 계획법 상 용도지역 체계로 구분할 필요가 있다. 이는 계획 이행에 대한 법률적 구속력이 발생하므로 개발행위에 대한 사후 관리가 더욱 객관화될 수 있기 때문이다. 

셋째, 미수립지역에서 개발행위가 집중되고 난개발이 지속될 수 있으므로 기준을 지자체의 조례로 위임하는 방안과 수립지역을 확대하는 등 계획입지 체계로 유도할 필요가 있다.

넷째, 인센티브 적용은 현실적인 수준으로 개선할 필요성이 있다. 물리적 난개발 해결에 가장 필요한 요소가 기반시설인데 이를 설치하는 부담만큼의 경제적 이익을 가져올 때 성장관리방안이 지속 가능할 수 있기 때문이다.

성장관리방안이 애초 의도했던 바와 같이 계획적인 개발을 유도하고 비시가화지역의 난개발을 효율적으로 관리하기 위해서는 또 하나의 토지이용 규제로 받아들여지지 않기 위한 제도적 개선이 요구된다. 이는 계획적인 개발과 지속 가능한 국토계획을 실현할 수 있는 디딤돌이 될 수 있을 것이다.

이론과 현실의 괴리를 줄일 때, 국토계획이 합리적인 발전 방향으로 나아가는 것은 지극히 당연한 일이다. 우리나라의 국토관리 및 토지이용 체계가 보다, 합리적인 모습으로 거듭나길 기대해본다.