<김승호 도시계획학 박사(사단법인 인천학회 창립회원)>

현대 사회의 중요한 특징은 도시화(都市化, urbanization)다. 2021년 우리나라 총인구 5,164만 명 중 91.8%인 4,740만 명이 도시지역에 거주하는 것으로 나타났다. 촌락 중심 사회를 시작으로 산업화와 함께 도시 사회로 변화되었고 도시는 침입, 경쟁, 천이 과정을 거치면서 인구와 규모가 거대해졌다. 이러한 과정에서 체계적인 도시계획의 필요성이 대두되었다.

도시계획이란, 인구와 산업의 집중으로 다양한 사회 문제들을 해결하고, 바람직한 공간과 문화를 만들어 가기 위한 활동이라 정의 할 수 있다. 근대적인 도시계획은 산업혁명 근원지인 영국에서 처음 체계화되었다. 산업화의 영향으로 갑작스러운 도시 인구의 증가와 공간적 팽창에 따라 발생한 주거와 환경 등의 문제를 해결하기 위해 도입된 것이다.

우리나라의 경우 6.25 전쟁 이후 산업화 과정에서 도시계획법에 따라 토지를 확보하고 관리·개발해왔으며, 1990년대 광역화·지방화되는 도시 특성을 반영한 광역 도시계획 수립과 함께 지방 위임이 시작되었고, 2002년에는 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’을 통해 도시계획에 대한 법률적 체계화가 이루어졌다.

‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’은 우리나라 도시계획의 근간이 되는 법률로서 광역도시계획 및 도시기본계획, 도시관리계획, 지구단위계획, 개발행위허가 등 도시 관리의 주요 기재를 다루고 있는 계획과 개발 분야에서는 최상위 법률이라는 위상이 있다. 즉, 계획과 개발은 이 법률의 규정에 적합 또는 부합되어야 한다는 것이다. 

필지별 토지이용, 용적률, 건폐율 등 개별 건축계획을 수립하는 경우 또한 이 법률에서 정하고 있는 도시규제 범위 내에 있다. 우리나라의 도시규제는 용도지역제에 의해 크게는 도시지역과 도시 외 지역으로 구분하고 용도에 적합한 개발과 건축물이 건립되도록 엄격한 규제와 통제를 하고 있다.

국토교통부에서는 이러한 도시규제로부터 자유롭고, 융·복합적인 도시 개발이 가능하도록 공간혁신 3종 구역 도입을 위한 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’개정에 나섰다. 어떤 내용들인지 한 번 정도는 살핌으로써 앞으로의 도시 개발 방향이 스케치 될 수 있을 것으로 이해된다. 

첫 번째는 ‘도시혁신구역’ 지정이다. 현재의 경직된 도시계획 제도로서는 민간의 창의적인 계획 수립과 융복합 필요 대규모 프로젝트 추진의 한계에 따라 토지 및 건축용도, 용적률·건폐율 등을 제약 없이 자유롭게 함으로써 창의적인 개발이 가능하도록 하는 구역을 무제한으로 지정하겠다는 것이다. 고밀 융복합 개발을 목적으로, 철도 정비창, 민간이 선호하는 도심 유휴 부지 등을 대상으로 하고 있다. 

두 번째는 ‘복합용도구역’ 지정이다. 현재 도시 관리 목적에 따라 필지마다 용도지역을 지정하고 설치 가능 시설과 밀도(용적률, 건폐율, 높이, 층수 등)를 다르게 허용하고 있어 주거지역 내 오피스, 융복합 신산업 단지 조성 등 시대적 변화 대응에 한계가 있어 용도지역과 용적률은 기존대로 유지하되 건축물 용도는 자유롭게 개발할 수 있는 구역을 지정하는 것이다. 건축물의 복합용도 건축을 목적으로 노후 공업단지, 쇠퇴 구도심을 대상으로 하고 있다. 

세 번째는 ‘도시계획시설 입체 복합구역’ 지정이다. 현재의 도시계획시설은 용적률·건폐율·입지 제한 등으로 단일적이고 평면적으로만 활용되고 있어 융복합 거점 육성 한계에 따라 건폐율과 용적률을 1.5배∼2.0배까지 상향하고 건축 설치 제한을 완화하는 제도다. 도시계획시설 기능을 고도화하기 위한 목적으로 전면개발 보다는 점진적 개발 유도를 위해 체육시설, 종합의료시설, 전시장, 대학 등 14개 시설을 대상으로 하고 있다.

상기와 같은 제도 도입은 현재까지의 도시성장관리 정책을 급진전 선회하는 것으로 상업지역, 공업지역, 노후 도심지 등을 적극적으로 개발하겠다는 국토교통부의 의지가 담긴 관련 법률 개정이 될 것이다. 이는 수도권의 도심 중심지 개발을 위한 규제 완화 정책으로 수도권의 인구와 산업 집중 현상은 심각한 수준으로 더욱 뚜렷해질 것이다.

규제 완화로 인한 지가 상승분과 개발 이익에 대해 수도권 내에서 소외되고 있는 인구감소 지역 등 낙후지역이 동반 성장할 수 있도록 균형발전특별회계 등에 일부 귀속하여 나눔형 개발이 될 수 있도록 우발적 이익에 대한 관심과 배려에 대해 깊이 있는 고민이 있어야 할 것으로 여겨진다.