<김승호 도시계획학 박사(사단법인 인천학회 창립회원)>

도시지역과 비도시 지역에 대한 토지 개발의 규모를 중심으로

한때 ‘하늘 아래 분당, 천하제일 일산’ 이라는 말이 유행했던 적이 있다. 그만큼 살기 좋은 도시라는 의미에서 입에 오르내리던 말이리라. 하지만 평안감사도 저 싫으면 그만이라는 속담처럼 아무리 최선을 다한 계획에 의해 세워진 도시라 할지라도 보는 이의 관점이나 견해에 따라 무조건 만족할 수만은 없다.

도시계획사업 역시 보는 관점에 따라 다양한 의견이 나타날 수밖에 없다. 이에 본고에서는 토지를 개발하기 위한 여러 종류의 도시계획사업을 살펴봄으로써 분야별 사업에 대한 이해의 폭을 넓히는 계기를 마련하고자 한다.

우리 국토는 크게 도시지역과 비도시 지역으로 나뉜다. 개발사업을 진행함에 따라 「국토계획법」에 의하여 도시지역은 주거·상업·공업·녹지지역으로, 비도시 지역은 관리·농림·자연환경보전지역으로 구분된다.

한정된 국토의 효율적 활용을 위해 일반적인 도시계획사업으로 도시지역 내에서는 재정비촉진사업, 주거환경개선사업, 재개발사업, 재건축사업, 소규모주택정비사업, 도시재생사업 등이 있으며 도시지역과 비도시 지역 모두 가능한 사업은 택지개발사업, 도시개발사업, 도시계획시설사업, 지구 단위 계획사업, 개발행위허가사업 등이 있다.

이외에도 빈집 정비사업, 가로주택정비 사업, 소규모 재개발·재건축사업, 가장 하위 단계인 개별건축사업 등으로 구분하는 사업이 있다. 본고에서는 비도시 개발사업 위주로 범위를 한정하여 살펴보고자 한다. 해석에 따라 개발 가능성의 유·무 등 다양한 변수가 있다는 점과 실제 인천지역에서는 비도시 지역 개발사업에 대한 경험이 다소 미흡하다는 점을 전제할 필요가 있다. 비도시 개발사업은 다양하게 접근하여 고찰해볼 수 있지만 본 지면에서는 크게 다섯 가지 범주로 나뉘어 살펴보았다.

첫째, 택지 개발 사업이다. 이는 토지를 주택건설용지 또는 공공시설용지 등의 택지로 조성하기 위해「택지개발촉진법」에 따라 시행하는 사업이다. 1960년대 이후 우리나라는 급격한 도시화가 이루어지면서 주택용지 수요가 급증하였다. 1966년에는「토지구획정리사업법」을 제정하여 택지를 공급하였으나 대규모 신시가지나 신도시개발에는 적합하지 않았다. 따라서 대규모 주택건설에 필요한 택지를 원활하게 공급하기 위해 1980년「택지개발촉진법」을 제정하여 현재까지 신도시 건설을 위한 기본적인 구도로 활용해 오고 있다. 택지개발사업이 가능한 지역은「주거 기본법」에 따른 ‘주거종합계획’에 의거, 택지의 집단적 개발이 필요한 지역으로 지정된 곳에서만 추진할 수 있다.

분당, 산본, 평촌, 중동, 일산의 1기 신도시, 판교, 광교, 동탄, 평택, 김포, 파주, 양주, 검단의 2기 신도시, 하남 교산, 남양주 왕숙, 인천 계양, 고양 창릉, 부천 대장 등 3기 신도시가 포함된다. 사업시행자의 경우 국가·지방자치단체, 한국토지주택공사, 지방공사, 주택건설사 등의 사업자로 규정하고 있으나 대부분 공공기관에서 주관·시행하고 있다.

둘째, 도시 개발사업이다. 계획적인 도시개발이 필요한 지역에 주거, 상업, 산업, 유통, 정보통신, 생태문화, 보건, 복지 등의 기능이 있는 단지 또는 시가지를 조성하기 위해 시행하는 사업이다. 2000년「도시계획법」의 도시개발 사업 부문과「토지구획정리사업법」을 통합하여「도시개발법」으로 제정하였다. 이에 의거하여 주택 및 산업단지뿐만 아니라 유통·관광휴양·역사·문화 등 복합적 기능을 가지는 단지나 시가지를 조성할 수 있다.

도시지역 안에서의 도시계획사업 가능 지역은 주거·상업지역의 경우 1만㎡ 이상, 공업지역의 경우 3만㎡ 이상, 자연·보전 녹지지역의 경우 1만㎡ 이상 이상이나 자연녹지지역은 상위 계획인 광역도시계획 또는 도시기본계획에서 개발 가능한 지역으로 계획되어 있어야 한다. 생산 녹지지역은 구역 면적의 30% 이하로 지정된 곳에서만 가능하다.

비도시 지역 안에서는 도시개발 사업구역의 최소 면적이 30만㎡ 이상이지만 공동주택 사업의 경우에는 초등학교 용지와 연결도로(또는 4차고 이상 도로)를 확보한 경우에 한해, 10만㎡ 이상까지 완화하여 적용할 수 있다. 사업시행자에 대한 지정은 택지개발사업자는 물론이거니와 토지소유자, 조합, 부동산개발업자 등의 민간 업자도 사업에 참여할 수 있게 확대되었다.

셋째, 도시계획 시설사업이다. 도시 주민의 생활 및 도시 기능 유지에 필요한 기초적인 시설을 기반시설이라고 한다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서 정하는 기반시설은 일곱 개 유형의 53종류이다. 도로 등 교통시설, 공원 등 공간시설, 시장·수도 등 유통공급시설, 공공청사·문화시설 등 공공문화체육시설, 하천 등 방재 시설, 종합의료시설 등 보건위생시설, 하수도 등의 환경기초 시설이 이에 속한다.

도시계획시설은 점·선·면 개념들의 다양한 유형에 따라 정하는데 세부 규모 등은「도시·군 계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」에 의해 정한다. 시설 설치가 필요한 주민이 직접 관리청에 제안할 수 있는 주민 제안 제도로 운영되고 사업시행자는 민·관 등 다양한 주체가 될 수 있다. 하수종말처리장, 모노레일, 생활 체육공원, 교동대교 등이 도시계획시설사업으로 시행되었으며 시설로 결정되면 개발행위허가를 득하지 않아도 된다.

넷째, 지구단위 계획사업이다. 도시계획 수립 대상 지역의 일부에 대해 행해지는 사업이다. 합리적으로 토지를 이용함은 물론 기능 증진 및 미관 개선을 통해 양호한 환경을 확보하기 위함이다. 즉 해당 지역을 체계적이고 계획적으로 개발하여 관리하기 위한 사업인 것이다. 건축물의 용도, 종류, 규모, 건폐율과 용적률 등에 대한 강화 또는 완화가 이 사업의 범위에 해당된다.

지구단위계획은 일반적으로 도시지역 내의 용도지구, 도시개발구역, 정비구역, 택지개발지구, 대지조성 사업지구 등의 지역 중에서 양호한 환경의 확보나 기능 및 미관의 증진이 필요한 지역을 대상으로 지정하여 사업을 진행한다. 사업의 규모는 개발하는 목적과 기능에 따라 달리하는데, 도시지역은 다양한 경우가 있으나 면적 규모로 이해한다면 5천㎡ 이상, 도시지역 외의 경우는 공동주택은 30만㎡ 이상(학교용지 확보 등 조건 부합 시 10만㎡ 이상으로 완화), 다른 기능의 지구 단위 사업은 3만㎡ 이상으로 하고 있다.

도시지역의 지구 단위 계획사업은 기존 시가지에 대한 정비·관리·보전·개발, 복합용도 개발, 유휴토지 및 이전적지(군부대, 교정시설 등) 개발, 비시가지 관리 개발(녹지지역), 용도지구 대처 개발, 복합구역 개발을 목적으로 하고 있다. 도시지역 외 지구단위계획 사업은 주거형·산업유통형·관광휴양형·복합기능형·특정기능형(시설용지지구), 용도지구대처형을 중심 기능으로 한다. 비도시 지역 내 규모 있는 공동주택, 골프장과 콘도미니엄을 함께 건설하는 사업이 지구 단위 계획사업에 해당된다.

다섯째, 개발행위 허가사업이다. 건축 행위를 전제하는 토지의 개발행위에 대한 적정성과 주변 환경과의 조화 등을 심도 있게 파악하여 진행하여 난개발을 방지하고 자연환경까지 지키기 위해 도입된 제도이다. 우리나라는 2000년 이전부터 특별한 법령 위반이 없으면 개발을 허용하는 건축 자유 원칙을 적용해오고 있다. 이 결과 무질서한 난개발이 곳곳에서 자행되었고 결국, 2002년「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」을 통해“계획 없는 곳에 개발 없다.”라는 영국의 계획 허가제를 도입하여 전 국토에 개발행위 허가제를 시행해 오고 있다.

개발행위허가 운영방안은 각 시·도의 조례에 따른다. 개발행위허가 대상은 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석 채취, 토지 분할, 물건을 쌓아 놓는 등의 행위를 포함한다. 일반적으로 소규모 개발사업(5,000㎡ 미만)은 도시계획 심의 없이 자치단체장이 허가 여부를 결정한다. 중급 규모(5,000㎡~30,000㎡ 미만)는 시·군·구 도시계획 위원회에서 심의한 후에 진행할 수 있다. 대규모 사업(30,000㎡ 이상)은 시·도 또는 중앙 도시계획 위원회의 심의 후에 진행할 수 있다.

용도지역별 허가 규모는 자연환경보전지역·보전녹지 지역은 5,000㎡ 미만, 주거지역·상업지역·자연녹지지역·생산녹지지역은 10,000㎡ 미만, 농림지역·공업지역·관리지역은 30,000㎡ 미만으로 규정하고 있다. 살펴본 바와 같이 일반 시민이 개발행위허가를 득하여 시행하는 사업 대부분이 개발행위허가사업이라 할 수 있겠다.

지금까지 비도시 지역에 대한 도시계획 개발사업의 다섯 가지 분야를 살펴보았다. 흔히 아는 만큼 보이고 보이는 만큼 느낀다고들 한다. 일리 있는 말이다. 하지만 다시 생각해 보면 지나치게 시각의 패권에 기반을 둔 이야기라는 생각도 든다. 보이는 것만 보지 말고 대상에 대해 역발상과 상상을 함으로써 폭넓게 받아들일 필요가 있다. 지금까지 견지해왔던 기존의 틀에서 한 발짝만 벗어나 보자.

개발은 하되 환경 훼손에 대한 대처나 보완 가능한 범위만큼의 개발을 하자. 현실적으로는 어렵더라도 거시적 안목을 갖춘 지역개발 사업 기획가가 되어 보는 상상을 해보시길 권한다. 그 자체로 재미있는 일임은 물론 지역에 대한 새로운 안목이 생길 것이다.